Dentro la Russia: Costituzione e altro

Capire la struttura di base dell’amministrazione russa è fondamentale per comprendere la distribuzione dei poteri all’interno, delinearne i limiti e le possibili implicazioni con le scelte di politica estera. Si riassumono a tale scopo in queste brevi righe i tratti fondamentali degli apparati della Federazione Russa.

 

Chissà quanti milioni di pagine sono state scritte dal Trattato di Nystad del 1721, quando Pietro I consacrò l’impero Russo (1); poi sulla rivoluzione ed il Comunismo, sull’Unione Sovietica, sulla Federazione Russa, sino ad oggi. Non sono mai mancate speculazioni sui segreti e sulle prerogative nascoste che muovono ogni mossa di un impero che sembra non volersi arrendere. Eppure, se si guardassero solo le mosse su un piano internazionale l’analisi risulterebbe di certo incompleta. Ogni azione sul piano internazionale corrisponde a scelte strategiche precise – di natura politica o economica sul piano interno. Una banalità, ma che sottolinea principalmente come il discorso vada focalizzato sul ruolo dell’amministrazione e, soprattutto, su coloro che prendono le decisioni. Proprio su questo delicato equilibrio fra dentro e fuori i confini di uno Stato, si basano le possibili incongruenze nello sviluppo di un determinato assetto politico. Inoltre, è solo chi detiene il potere – o chi amministra, se più piace – a tenere le redini del gioco su entrambi i livelli (2).

Ma cosa significa amministrare la Russia oggi? Tenere le redini del potere, in uno Stato dal potenziale così grande, ha molteplici significati, con implicazioni militari, strategiche ed economiche di grande rilevanza, pertanto dal punto di vista interno è da sempre preoccupazione – se non un’ossessione – per chi governa la Russia ottenere la massima efficacia ed il controllo, in un territorio così grande che il capodanno viene festeggiato in undici momenti diversi. In tal senso, chi ha gettato le basi della moderna Federazione Russa conosceva bene l’importanza di un solido sistema amministrativo – sebbene negli ultimi anni dell’Unione Sovietica non ne avesse sperimentato le qualità – tanto che, nel dare forma alla Costituzione vigente ciò emerge chiaramente nel testo della carta fondante della Repubblica Federale di tipo semipresidenziale, o meglio come si vedrà, ultra-presidenziale.

La Costituzione della Federazione Russa (4) venne approvata – e proclamata – nel Dicembre del 1993 con il 58% dei voti favorevoli sotto El’tsin che, nel giugno dello stesso anno, aveva incaricato una commissione di redigerne il testo (5). Dal testo emerge una forte impronta presidenzialista che fa del federalismo russo un caso differente da altri esempi che adottano questo sistema. Successive revisioni del testo hanno apportato modifiche importanti quali l’estensione del numero di anni della carica presidenziale – passato a 6 – nonché le procedure di messa in stato di accusa del Presidente (che può esser presentata dalle due camere); passano inoltre da quattro a cinque anni, gli anni in carica della Duma.

Il Presidente della Federazione Russa eletto governa per decreto. I suoi “diritti e doveri” sono elencati all’articolo 4 della carta costituzionale. Egli dispone della facoltà di iniziativa legislativa, oltre che il potere di indirizzo per la politica interna ed estera della Federazione ed è, inoltre, comandante delle forze armate (6). 

Il Presidente è affiancato da due organi legislativi: la Duma di Stato ed il Consiglio Federale (7). Il primo è formato da deputati eletti (450 come da Costituzione), mentre il secondo è composto da due rappresentati per ogni soggetto della Federazione, rispettivamente il governatore e lo speaker di ciascuna assemblea legislativa (con legge del 1995) (8). Le amministrazioni centrali competono assieme ai soggetti della federazione (attualmente 83, che comprendono circondari, regioni, regioni autonome e città di importanza federale – Mosca e San Pietroburgo), su materie di interesse comune, come regolato da legge ordinaria. Agli organi citati si aggiungono il Consiglio di Sicurezza (presieduto dal Presidente e dai rappresentati degli apparati di sicurezza – intelligence, difesa – giacché la costituzione non ne specifica la composizione) e l’Amministrazione Presidenziale. Il governo è infine formato dal Presidente che, su consiglio del Premier, nomina i Ministri. In caso la Duma votasse una mozione di sfiducia per il governo, il Presidente può decidere di destituire quest’ultimo oppure sciogliere la Duma (ma non nell’anno successivo alle elezioni) (9).

L’iter di formazione delle leggi segue una procedura simile ad un sistema bicamerale. La Duma, una volta approvata una legge (a maggioranza semplice), la passa al Consiglio Federale il quale, a sua volta, in caso di approvazione la sottoporrà alla firma del Presidente (10). Alla sola Duma è affidato il compito di eleggere il presidente della Banca Centrale, su consiglio del Presidente. Il Consiglio Federale invece è investito del ruolo di approvare i decreti sullo stato di guerra – promulgati dal Presidente – nonché di decidere sull’utilizzo delle forze armate al di fuori dei confini della Federazione. Esso elegge il Procuratore Generale della Federazione su consiglio del Presidente nonché i giudici della Corte Suprema e della Corte Costituzionale. Entrambe le camere, dopo una votazione a maggioranza qualificata, possono ripresentare una legge rifiutata dal Presidente. Ancora, un terzo dei membri della Duma, possono istruire una procedura di impeachment del Presidente la quale diventa effettiva soltanto se ottenuta in seguito la maggioranza dei due terzi di ciascuna camera.

Un ulteriore organo estende i poteri del Presidente oltre il dettato costituzionale. Già presente dal 1991, l’Amministrazione Presidenziale venne istituita sotto El’tsin per vigilare ed amministrare sul funzionamento degli apparati centrali – ed influenzando – molti settori dell’amministrazione federale. Tale organo conta qualche migliaio di dipendenti. La Costituzione ne specifica le forme ma non le funzioni, regolate tramite legge ordinaria (11). Attraverso questo organo il Presidente acquisisce di fatto il potere di controllare – o influenzare – sia varie branche dell’amministrazione centrale sia quella dei soggetti della federazione (12). Essenzialmente, il compito di questo organo è quello di coadiuvare il Presidente nell’esercizio delle proprie funzioni e responsabilità (13). Gli impiegati, a differenza di altri dicasteri, non lavorano sul campo, come avviene per i diplomatici o per gli apparati dell’intelligence e difesa – tranne forse che in casi particolari, come attualmente potrebbe essere l’Ucraina orientale, dove per la delicata situazione diplomatica e di conflitto fra Mosca e Kiev, la presenza di rappresentanti di questo organo potrebbe essere necessaria per fornire supporto di tipo amministrativo, organizzativo e di coordinamento. 

Resta comunque il Ministero degli Affari Esteri il principale interfaccia con l’esterno, a meno che non siano nominate altre figure. Il Presidente infatti, può nominare ed inviare in missione suoi rappresentanti speciali, aventi funzioni specifiche come da decreto, per situazioni particolari di interesse economico o di sicurezza, o che abbiano a che fare con la politica estera. I rappresentanti speciali posso essere diplomatici, parlamentari, accademici, esperti. I rappresentati speciali riferiscono al Consiglio di sicurezza e possono essere incaricati di gestire situazioni delicati, nelle quali sono esperti, come tenere i contatti sul territorio con minoranze etniche o terroristiche. Estendono dunque le competenze in politica estera del Presidente, in quanto sono tenuti a riferire direttamente al Presidente, ma non al Ministro degli Esteri in carica.

Negli anni Novanta il Consiglio di Sicurezza era guidato da personalità influenti. Era una sorta di governo ombra, che raccoglieva rapporti e faceva una vera e propria attività di intelligence parallela. Lavorava su social media e comunicazione (14).  I suoi compiti quotidiani sono poi stati ridimensionati alla fine degli anni ’90. Fra i personaggi influenti a capo del Consiglio (oltre allo stesso Vladimir Putin, in carica fino al 1999), da notare senza dubbio il generale Sergej Ivanov il quale, mentre era a capo del Consiglio di Sicurezza, ne ha cambiato i connotati trasformandolo in una sorta di think-tank incaricato di produrre report, raccogliere dati e altro ancora. Successivamente, nel 2008 Nikolaj Patroshev è stato nominato a capo del Consiglio di Sicurezza. Il consiglio di sicurezza resta il polo decisionale di ogni missione strategica rilevante (15). Tutti i ministeri, nonché gli organi amministrativi, devono tenere conto di quanto da esso dichiarato, e ciò assume estrema rilevanza anche nel campo delle relazioni internazionali. Infatti, nel tempo il ruolo del Ministero degli affari esteri ha subito uno slittamento, da corpo di vera e propria politica estera a corpo diplomatico. È responsabile, oltre che di questioni diplomatiche e di rappresentanza, della comunicazione alle persone riguardo la politica estera, ha in oltre il compito di raccogliere informazioni e riferisce al Consiglio di Sicurezza, dal quale riceve le linee guida generali. L’esacerbarsi di questioni militari, verificatesi negli ultimi anni, ha fatto tendere gli equilibri verso una maggiore influenza del Ministero della Difesa sulla politica estera indebolendo in un certo senso il ruolo del Ministero degli Esteri (16).

Per concludere dunque, si può affermare che gli apparati amministrativi, legislativi e di controllo della Federazione Russa fanno dell’efficienza il cardine delle politiche nazionali ed internazionali. Efficienza che si traduce in linee guida chiare, dettate dal Presidente e dal Consiglio di Sicurezza. La permeabilità del sistema nel suo insieme rispetto alle questioni di sicurezza/strategia è, dunque, il fulcro dell’operatività della vita politica della Russia, mentre appare chiaro che il ruolo giocato dal Presidente e dai suoi poteri risulta fondamentale.

 

 A cura di Francesco Cappelletti

 

Note:

(1) M. E. Ackermann, M. J. Schroeder (e altri), “WORLD HISTORY – The First Global Age 1450 to 1750”, Golson Books, New York (2008), Vol. III.

(2) R. D. Putnam, “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games”, International Organization, MIT press, Vol. 42, No. 3 (Summer, 1988), pp. 427-460.

(3) E. Di Nolfo, “Storia delle relazioni internazionali. Dal 1918 ai giorni nostri”, Manuali Laterza, Bari (2015), Vol. II.

(4) Versione online in lingua inglese accessibile sul sito dedicato della Federazione Russa: http://www.constitution.ru/en/10003000-01.htm.

(5) F. Benvenuti, “Russia oggi, dalla caduta dell’Unione Sovietica ai giorni nostri”, Carocci editore, Roma (2013) p. 57.

(6) Бойцова В. В., Бойцова Л. В., “Grammar of freedom: constitutional law of Russia and foreign countries”, Юрист, Moscow, 2001.

(7) La Duma di stato equivale alla camera bassa degli ordinamenti anglosassoni (in russo: Государственная дума).

(8) Termine adottato dal diritto anglosassone, ed utilizzato anche in Russia per indicare il presidente della camera di rappresentanza.

(9) Ibid. Бойцова В. В., Бойцова Л. В.

(10) Ibid. Бойцова В. В., Бойцова Л. В.

(11) Ibid. F. Benvenuti p. 60.

(12) Ibid. F. Benvenuti p. 59.

(13) Ibid. Бойцова В. В., Бойцова Л. В.

(14) R. G. Suny, “The revenge of the past: Nationalism, Revolution and the Collapse of the Soviet Union”, Stanford, CA, 1993.

(15) J. L. Black, “The Russian Presidency of Dmitry Medvedev, 2008–12”, Routledge, Oxon/New York (2015).

(16) Ibid. J. L. Black, Cap. V.

 

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