Focus Cina (#3): La EU-Asia Connectivity Strategy e il difficile percorso verso un approccio europeo alla Cina

[Focus Cina] Questo articolo fa parte del nuovo progetto ideato da Limes Club Firenze, dal nome Focus Cina. L’idea è nata dal desiderio di informare il pubblico, attraverso una serie di articoli che verteranno su tematiche diverse ma tra loro legate, circa le iniziative e le ricorrenze che interesseranno la Cina nel 2021.

LUCA GALANTINI | Come spiegato nel precedente articolo, il 2021 rappresenta l’anno decisivo per la finalizzazione del Comprehensive Agreement on Investment (CAI) tra Unione Europea e Cina popolare. Eppure, il percorso verso un approccio veramente unitario alla potenza asiatica da parte dei paesi membri dell’UE rimane difficile da percorrere, come dimostrano i contrasti passati in merito alle nuove Vie della Seta cinesi. In primis l’Italia, che al momento di ufficializzare la sua partecipazione al progetto cinese nel marzo 2019 si è trovata isolata sul piano europeo. Anteponendo gli interessi economici alle considerazioni di natura politico-strategica, Roma ha infatti creduto di poter approfondire unilateralmente la collaborazione economica con la Cina e rilanciarsi quale attore protagonista sulle due sponde del Mar Mediterraneo senza intaccare il legame politico con i propri alleati continentali e minare l’adozione di un approccio unitario verso Pechino.

Negli ultimi anni, le critiche nei confronti della Belt and Road Initiative sono venute non soltanto dal Nord America, ma anche da quello stesso continente europeo che l’iniziativa cinese si prefigge di raggiungere e integrare con l’Asia. A differenza di Washington, che ha sempre osteggiato l’iniziativa di Pechino per ragioni politico-strategiche, l’opposizione europea (a livello di Unione) nei confronti del progetto è principalmente dettata da motivazioni economiche rispetto al rischio di un’ulteriore penetrazione cinese nei paesi membri. Da questo punto di vista, le istituzioni europee temono non solo che la mancanza di trasparenza e l’opacità degli accordi di finanziamento possano minacciare la competitività delle società europee (numerosi sono i casi in cui le State-owned enterprise cinesi hanno ottenuto contratti con scarso rispetto per le norme sugli appalti pubblici), ma che la leadership di Pechino voglia rivedere le regole globali in materia di commercio e investimenti mano a mano che le nuove Vie della Seta prendono piede in tutta l’Eurasia. A ciò si collega la questione della reciprocità tra i due mercati. Mentre le aziende cinesi trovano un ambiente favorevole in Europa, è infatti ancora piuttosto difficile (se non impossibile) per un’impresa europea riuscire a vincere un appalto per la realizzazione di progetti infrastrutturali in Cina[i].

Quella di Bruxelles è una postura sostenuta soprattutto da Francia e Germania, che sin dal 2018 hanno vivamente sollecitato l’elaborazione di un approccio europeo nella definizione dei rapporti con Pechino, scontrandosi però con il governo di Roma, che all’epoca propendeva per una definizione dei rapporti unilaterale[ii]. Parigi e Berlino puntavano infatti sulla nascita di “campioni europei” capaci di competere sulla scena globale con le State-owned enterprise cinesi e arginare la penetrazione economica del paese nel continente europeo. In merito all’Italia, il principale timore franco-tedesco era che l’allora mancanza di sintonia tra Roma e Bruxelles, unita all’ingente disponibilità di Pechino ad investire nella penisola in cambio di una sua partecipazione alla BRI, potesse essere sfruttata da parte cinese per ottenere l’appoggio di un membro fondatore in seno all’Unione Europea. Ciò non deve sorprendere. Per Francia e Germania, il rafforzamento del controllo sui meccanismi di investimento e sulle fusioni e acquisizioni cinesi in Europa era (e continua ad essere) una questione da affrontare a livello comunitario – anche per avere un maggior peso contrattuale nei confronti della Cina – e in questo senso l’unilateralismo di Roma nei confronti di Pechino era fonte di forte preoccupazione[iii]. Del resto, la grande attenzione cinese per i porti italiani nell’Alto Adriatico (prima Venezia, poi Trieste) e il ricambiato interesse del governo italiano verso un importante investimento di Pechino nel sistema infrastrutturale nazionale rappresentavano uno schema già visto nel caso del porto greco del Pireo. Un ulteriore rafforzamento dell’intesa sino-italiana celava quindi il rischio che la Cina, in virtù della propria influenza a livello economico, potesse orientare le politiche nazionali di Roma a proprio vantaggio nel contesto europeo[iv].

Nell’aprile del 2018, tutti gli ambasciatori dei paesi membri dell’Unione Europea a Pechino – ad eccezione di quello ungherese – firmarono un documento in cui si chiedeva a Bruxelles di fare attenzione all’ingresso della RPC negli asset strategici europei, definendo la Belt and Road Initiative un meccanismo “contrario all’agenda dell’UE per la liberalizzazione del commercio e [che] spinge gli equilibri di potere a favore delle società cinesi sovvenzionate [dallo Stato]”. In un momento in cui già si stava discutendo a livello bilaterale con la Cina di una partecipazione alla BRI, la firma del documento da parte dell’Ambasciatore d’Italia a Pechino Ettore Francesco Sequi deve essere vista come un segnale rassicurante dato dall’Italia ai suoi partner europei, nel segno dell’opportunità di un approccio comunitario ai rapporti con il Regno di Mezzo. Tuttavia, Roma non diede continuità a questo gesto nei mesi successivi, contribuendo così ad accrescere in Parigi e Berlino il timore che la firma di un memorandum d’intesa con la Cina sulle nuove Vie della Seta da parte di un paese così fondamentale come l’Italia avrebbe potuto contribuire a sfaldare il fronte dei paesi europei scettici di fronte al piano infrastrutturale proposto dalla Cina e quindi minare la capacità dell’UE di elaborare un approccio comune alla BRI[v].

Un approccio che si è cominciato ufficialmente a delineare il 19 settembre 2018, quando l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza Federica Mogherini e il Commissario Europeo per il Commercio Cecilia Malmström hanno presentato la EU-Asia Connectivity Strategy, ovvero il progetto dell’Unione Europea per migliorare la connettività infrastrutturale, digitale, energetica e culturale tra i due continenti[vi]. Essendo un’iniziativa che intende promuovere un concetto di connettività in Eurasia fondato sul rispetto degli standard lavorativi, sociali e ambientali europei e dei principi di sostenibilità, trasparenza, libero mercato, apertura degli appalti, uguaglianza di trattamento e parità di accesso – principi che le State-owned enterprise cinesi che investono nel quadro della BRI raramente rispettano – diversi osservatori hanno visto nella nuova strategia europea una chiara contromisura piuttosto che un progetto complementare[vii]. Tale visione contrasta con la posizione ufficiale dell’Unione Europea: in occasione della presentazione della EU-Asia Connectivity Strategy, Mogherini ha affermato che “it is not a reaction to another initiative… be it in Beijing, Washington, Moscow or Timbuktu”. Sarebbe sicuramente riduttivo definire la nuova strategia dell’UE per l’Eurasia come una misura pensata esclusivamente contro la BRI, eppure il concetto di connettività europeo differisce da quello di matrice cinese in almeno due ambiti. La prima differenza è di tipo normativo: la EU-Asia Connectivity Strategy deve infatti operare nella cornice di un rulebook che insiste sulla sostenibilità delle politiche adottate e sulla conformità di queste ultime alle norme di diritto internazionale, sottolineando l’importanza della tutela dei diritti umani nell’implementazione di ciascuna politica, mentre la Belt and Road Initiative non prevede alcun tipo di regolamento in tale ambito. La seconda differenza riguarda invece la modalità di finanziamento: la Cina è stata spesso accusata di portare avanti una debt-trap diplomacy, attraverso la concessione di prestiti a condizioni di pagamento molto stringenti – è il caso di Gibuti, Kirghizistan, Laos, Maldive, Malesia, Mongolia, Pakistan, Sri Lanka e Tagikistan, sul cui debito pubblico i finanziamenti infrastrutturali cinesi hanno pesato negativamente[viii] – mentre l’UE mira a promuovere accordi multilaterali sulla base di misure sostenibili, ricorrendo a meccanismi finanziari pubblici e privati[ix].

La finalizzazione del Comprehensive Agreement on Investment (CAI) tra Bruxelles e Pechino rappresenta sicuramente un grande passo avanti dell’approccio unitario europeo delineato dalla EU-Asia Connectivity Strategy, ma le differenti esigenze strategiche dei paesi membri dell’UE – come dimostrato dal caso italiano – restano il principale ostacolo a una sua piena implementazione, motivo per cui è necessario che il consensus europeo verso la Cina venga ulteriormente perfezionato.


[i] T. Hanemann, M. Huotari, EU-China FDI: Working Towards Reciprocy in Investments Relations, MERICS Papers on China, No. 3, 2018, pp. 11-21. Disponibile su: https://www.merics.org/sites/default/files/2018-08/180723_MERICS-COFDI-Update_final.pdf.

[ii] J. Weidenfeld, Tra Pechino e Berlino l’idillio sta finendo, in “Essere Germania”, Limes – Rivista Italiana di Geopolitica, No. 12, 2018, pp. 271-278.

[iii] F. Petroni, “La Cina ‘rivale sistemico’ è un avvertimento dell’UE all’Italia”, Limes Online, 13/03/2019, https://www.limesonline.com/notizie-mondo-oggi-13-marzo-italia-vie-della-seta-memorandum-cina-rivale-sistemico-ue/111629 (05/03/2021).

[iv] J. Horowitz, “A Forgotten Italian Port Could Become a Chinese Gateway to Europe”, The New York Times Online, 18/03/2019, https://www.nytimes.com/2019/03/18/world/europe/italy-trieste-china-belt-road.html (05/03/2021). Cfr. K. Johnson, “Why Is China Buying Up Europe’s Ports?”, Foreign Policy Online, 02/02/2018, https://foreignpolicy.com/2018/02/02/why-is-china-buying-up-europes-ports/ (05/03/2021).

[v] D. Heide, T. Hoppe, S. Scheuer, K. Stratmann, “EU Ambassadors Band Together Against Silk Road”, Handelsblatt Online, 17/04/2018, https://www.handelsblatt.com/today/politics/china-first-eu-ambassadors-band-together-against-silk-road/23581860.html (05/03/2020). Cfr. E. Rossi, “Task force con Di Maio e missione di Tria. Così Roma guarda a Pechino”, Formiche Online, 21/08/2018, https://formiche.net/2018/08/cina-italia-geraci-tria-mise-mef/ (05/03/2020).

[vi] La EU-Asia Connectivity Strategy avrebbe dovuto fare da cornice alla Trans-European Network for Transport, in modo da dare organicità a tutte quelle iniziative avviate in sede europea che riguardavano i rapporti tra Unione Europea e continente asiatico e rafforzare l’approccio unico dell’UE verso l’Oriente. EC, HR/VP, Joint Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank. Connecting Europe and Asia: Building Blocks for an EU Strategy, Bruxelles, Belgio, 2018, pp. 1-13. Disponibile su: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_ blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf.

[vii] N. Casarini, Rome-Beijing: Changing the Game. Italy’s Embrace of China’s Connectivity Project, Implications for the EU and the US, IAI Working Papers, No. 19, 2019, p. 4-6. Disponibile su: https://www.iai.it/sites/default/files/iaip1905.pdf.

[viii] Tra i casi più importanti figura il Pakistan, che sta cercando di rinegoziare gli accordi con la Cina popolare in merito al China-Pakistan Economic Corridor, per paura di cadere pesantemente nella trappola del debito. Per la stessa ragione, la Malesia ha cancellato la costruzione di un gasdotto legato alla Belt and Road Initiative e sospeso altri progetti nella stessa cornice dal valore complessivo di una circa 20 miliardi di dollari. In generale, Bruxelles temeva che Pechino, attraverso lo strumento della BRI, stesse incoraggiando un indebitamento insostenibile dei paesi aderenti al fine di ottenere il controllo dei loro asset strategici una volta certificata la loro impossibilità a ripagare i debiti verso la Cina: è il caso specifico dello Sri Lanka, che secondo diversi osservatori occidentali è stata costretta a cedere alla RPC l’uso del porto commerciale di Hambantota per 99 anni a causa dell’indebitamento. J. Anderlini, F. Bokhari, H. Sender, “Pakistan rethinks its role in Xi’s Belt and Road plan”, Financial Times Online, 09/09/2018, https://www.ft.com/content/d4a3e7f8-b282-11e8-99ca-68cf89602132 (05/03/2020). Cfr. “Malaysia’s Mahathir cancels China-backed rail, pipeline projects”, Reuters, 21/08/2019, https://www.reuters.com/article/us-china-malaysia/malaysias-mahathir-cancels-china-backed-rail-pipeline-projects-idUSKCN1L60DQ (05/03/2020). Cfr. F. Maronta, Strangolati con la seta?, in “Non tutte le Cine sono di Xi”, Limes – Rivista Italiana di Geopolitica, No. 11, 2018, pp. 132-133. Cfr. Z. Bo, “China is reshaping the international order”, Financial Times Online, 16/09/2018, https://www.ft.com/content/7f454bb6-b733-11e8-a1d8-15c2dd1280ff (05/03/2021).

[ix] N. Casarini, op. cit., pp. 7-8. 

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