La difesa europea tra teoria e pratica

Il periodo tra il 2010 e il 2020 è stato particolarmente intenso nella storia dell’integrazione europea. Nonostante sia ricordato dai più per le conseguenze della grave recessione economica del 2008 o per la Brexit, in questo lasso temporale la base su cui poggia l’UE è stata profondamente ristrutturata dalla firma del Trattato di Lisbona. I principali cambiamenti hanno riguardato le Istituzioni europee e il processo legislativo. Ma c’è di più: anche la Politica di Sicurezza e Difesa comune è stata oggetto di revisione. Nuovi strumenti come la Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO) sono stati proposti a Lisbona, seguiti successivamente dalla Coordinated Annual Review of Defence (CARD) e dal Fondo Europeo di Difesa (EDF) nel 2017. Tutti questi hanno contribuito a plasmare l’attuale visione comunitaria nei confronti della difesa comune. Ma quanto a fondo?

Per tentare di rispondere a questa domanda, è utile analizzare i tre strumenti citati.

Il primo della lista è la PESCO, e la factsheet[i] elaborata dal Consiglio dell’UE ne offre una definizione pratica. Si tratta di un framework basato sul TUE il cui obiettivo principale è rafforzare, su base volontaria, la collaborazione difensiva tra gli Stati membri. La cooperazione prevista da questa struttura si basa su una serie di progetti[ii] coordinati da uno o più Stati partecipanti, sotto l’occhio vigile del Consiglio dell’UE. Al momento i progetti attivi sono 47. Tra i principali, l’addestramento per il pilotaggio di elicotteri, la Joint European Intelligence School, la Euroartillery e gli Eurodroni. Ad oggi i risultati della PESCO sono incoraggianti, dal momento che i progetti in cantiere sono coerenti con gli obiettivi posti dal Piano di Sviluppo delle capacità militari elaborato dalla Agenzia per la difesa europea[iii], soprattutto nel campo della cybersecurity[iv]. Ciononostante, sono ancora molti gli impedimenti che si pongono tra la proposta e la realizzazione dei progetti. Tra questi spiccano gli ostacoli politici e industriali in un’area sensibile come la difesa nazionale, e l’effettiva volontà dei partecipanti di potenziare progetti già sviluppati a livello nazionale o bilaterale. In questo senso è da citare il Trattato di Aquisgrana[v] – firmato dai rappresentati di Francia e Germania nel gennaio 2019 – in cui si fa riferimento ad una intensificazione della cooperazione tra i due eserciti nazionali senza alcun esplicito riferimento a progetti comunitari.   

Il secondo strumento di cui tenere conto è la CARD[vi]. Esso è particolarmente importante poiché, usando dati aggregati su base comunitaria, permette di dipingere una puntuale visione d’insieme sullo stato di sviluppo delle capacità militariin ogni paese membro dell’UE. Il ciclo della CARD, di durata biennale, si compone di diversi step, tra cui la raccolta e l’analisi delle informazioni rese disponibili dagli Stati, i dialoghi bilaterali tra le parti, e il report finale. Il primo ciclo completo si concluderà nel 2021, ma, alla luce del periodo di trial i risultati raccolti mostrano un trend incoraggiante per quanto concerne il livello di spesa per la difesa. Infatti, gli investimenti nelle commesse militari sono risultati in crescita nel periodo 2015-2019[vii]. Tuttavia, è altresì da notare che gli investimenti in ricerca e sviluppo nello stesso settore sono scesi dal 23,5% al 21% nel periodo 2015-2017, mentre le stime mostrano una loro costante diminuzione nei prossimi anni[viii].

Il terzo strumento è l’EDF. Così come per la CARD, la piena implementazione del fondo è prevista nel 2021, ma le basi su cui esso poggerà sono già state definite[ix]. Tra queste spiccano la research window e la capability window. Si tratta di due strutture con diverse caratteristiche legali e finanziarie. La prima permetterà all’UE di usare il proprio budget per sostenere la ricerca nell’innovazione difensiva. La seconda prevede invece un co-finanziamento europeo per progetti sviluppati congiuntamente dai Paesi membri. Entrambe si baseranno proprio sui dati forniti dalla CARD, mentre la coordination board avrà il ruolo di assicurare la coerenza tra le due window dal momento che sarà composta dai più alti ranghi comunitari, tra cui l’Alto Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza. Al fine di rimanere on track con l’implementazione dell’EDF, nel 2019 la Commissione Europea ha fornito fondi sostanziali al progetto, approvando programmi di lavoro – di durata biennale – da 525 milioni di Euro[x]. Si tratta di uno sforzo comunitario senza precedenti nel campo dell’industria della difesa, seppur non comparabile alla spesa militare dei paesi UE, che nel 2015 ammontava a 200 miliardi di Euro[xi].

Tracciare un bilancio dello stato dell’arte della difesa comunitaria è dunque complicato. L’implementazione degli strumenti descritti richiede tempo: basti pensare che la PESCO ha atteso dieci anni prima di vedere la luce[xii], mentre CARD e EDF ancora devono essere ufficialmente iniziati. Inoltre, la vitalità degli strumenti comunitari sembra essere compromessa dalla persistente Raison d’Etat, nonché dai pochi fondi allocati. Ciononostante, la struttura tripartita composta dagli strumenti menzionati lascia intendere che un suo accorto utilizzo possa permettere il raggiungimento dell’obiettivo di lungo periodo posto dalla CARD. Quest’ultimo corrisponde all’allineamento dei piani di difesa degli Stati membri, in modo tale che la Politica di Sicurezza comunitaria vada oltre una serie di progetti multinazionali ad hoc. Usando le parole del trial run stesso, “Member States do cooperate, but an accurate and comprehensive EU overview on what, to what extent and with whom, is still lacking”[xiii].

a cura di Francesco Giovanni Lizzi


[i] “Permanent Structured Cooperation Factsheet”, sito web del Servizio europeo per l’azione esterna, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/pesco_factsheet_november_2019.pdf, consultato il 16 ottobre 2020.

[ii] “Permanent Structured Cooperation (PESCO)’s projects – Overview”, Consiglio dell’UE, 2019, https://www.consilium.europa.eu/media/41333/pesco-projects-12-nov-2019.pdf, consultato il 16 ottobre 2020.

[iii] A. Billon-Galland, et all, “Are PESCO projects fit for purpose?”, febbraio 2019, https://www.europeanleadershipnetwork.org/wp-content/uploads/2019/02/Final-PESCO-policy-brief-ELN-IISS-20-Feb-2019-ilovepdf-compressed.pdf, consultato il 16 ottobre 2020.

[iv] “Cyber Threats and Incident Response Information Sharing Platform”, sito web PESCO, https://pesco.europa.eu/project/cyber-threats-and-incident-response-information-sharing-platform/, consultato il 16 ottobre 2020.

[v] “Franco-German Treaty of Aachen”, Ministère de l’Europe et des affaires étrangères, 2019, https://www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/germany/france-and-germany/franco-german-treaty-of-aachen/, consultato il 16 ottobre 2020.

[vi] “Coordinated Annual Review on Defence (CARD)”, sito web dell’Agenzia europea per la difesa, https://www.eda.europa.eu/what-we-do/our-current-priorities/coordinated-annual-review-on-defence-(card), consultato il 16 ottobre 2020.

[vii] “CARD: From trial run to first full cycle starting in 2019”, European Defence Matters, sito web dell’Agenzia europea per la difesa, https://eda.europa.eu/webzine/issue16/in-the-spotlight/card-from-trial-run-to-first-full-cycle-starting-in-2019, consultato il 16 ottobre 2020.

[viii] “Coordinated Annual Review on Defence (CARD)”, sito web dell’Agenzia europea per la difesa, https://www.eda.europa.eu/what-we-do/our-current-priorities/coordinated-annual-review-on-defence-(card), consultato il 16 ottobre 2020.

[ix] “Communication from the Commission to the European Parliament, Council, European Economic and Social Committee and The Committee of The Regions – launch of the European Defence Fund”, Commissione Europea, 7 giugno, 2017, https://ec.europa.eu/docsroom/documents/23605?locale=en, consultato il 16 ottobre 2020.

[x] “European Defence Fund”, Commissione Europea, 2019, https://ec.europa.eu/commission/news/european-defence-fund-2019-mar-19_en, consultato il 16 ottobre 2020.

[xi] “Communication from the Commission to the European Parliament, European Council, Council, European Economic and Social Committee and Committee of the regions – European Defence Action Plan”, Commissione Europea, November 30, 2016, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:52016DC0950, consultato il 16 ottobre 2020.

[xii] Notification on Permanent Structured Cooperation (PESCO) to the Council and to the High Representative of the Union for the Foreign Affair and Security Policies”, Consiglio dell’UE, 2017, https://www.consilium.europa.eu/media/31511/171113-pesco-notification.pdf, consultato il 16 ottobre 2020.

[xiii] “Coordinated Annual Review on Defence (CARD)”, sito web dell’Agenzia europea per la difesa, https://www.eda.europa.eu/what-we-do/our-current-priorities/coordinated-annual-review-on-defence-(card), consultato il 16 ottobre 2020.

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